{"id":2413,"date":"2007-01-14T15:01:08","date_gmt":"2007-01-14T13:01:08","guid":{"rendered":"http:\/\/www.gemeindenetzwerk.de\/?p=2413"},"modified":"2009-09-08T14:49:32","modified_gmt":"2009-09-08T12:49:32","slug":"ein-beitrag-zur-eu-verfassung","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.gemeindenetzwerk.de\/?p=2413","title":{"rendered":"Ein Beitrag zur EU-Verfassung"},"content":{"rendered":"

Roman Herzog und L\u00fcder Gerken
\nEin Beitrag zur EU-Verfassung <\/strong><\/p>\n

Ohne Zweifel: Die Europ\u00e4ische Union steht an einer Wegmarke. Nach dem Scheitern des Verfassungsvertrages in den Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden ist es dringend notwendig, eine fundierte Bestandsaufnahme vorzunehmen und \u2013 danach \u2013 ein Leitbild zu entwickeln, wie es mit der europ\u00e4ischen Integration weitergehen soll, weitergehen kann.\u00a0Die Ratspr\u00e4sidentschaft Deutschlands gibt Anlass, diese Diskussion zu f\u00fchren. Dabei helfen Sch\u00f6nwetter-Reden \u00fcber Europa, wie sie immer wieder aus allen politischen Lagern zu h\u00f6ren sind, nicht weiter. Die Menschen sind verunsichert und sie sind zunehmend zur\u00fcckhaltend und skeptisch gegen\u00fcber der EU, weil sie den Integrationsprozess nicht mehr durchschauen, weil sie das Gef\u00fchl einer immer st\u00e4rkeren, oft sachwidrigen Zentralisierung von Zust\u00e4ndigkeiten beschleicht und weil sie nicht erkennen k\u00f6nnen, wer f\u00fcr welche Politik verantwortlich ist. Diese Sorgen sind sehr ernst zu nehmen, zumal sie nicht aus der Luft gegriffen sind. Die europ\u00e4ische und Teile der deutschen Politik w\u00fcnschen, dass der Verfassungsvertrag f\u00fcr die EU trotz seines Scheiterns in Frankreich und den Niederlanden doch noch in Kraft gesetzt wird.<\/p>\n

Insbesondere wollen sie denjenigen Teil retten, der die Befugnisse der Organe und das Gesetzgebungsverfahren der EU neu regelt. Aber gerade da liegen entscheidende Probleme und Schw\u00e4chen. Denn der Verfassungsvertrag schreibt letztlich die widerspr\u00fcchlichen und intransparenten Strukturen der EU fort, die ma\u00dfgeblich f\u00fcr die Probleme verantwortlich sind, vor denen wir heute stehen.<\/p>\n

Diese Probleme sind zur\u00fcckzuf\u00fchren auf die Existenz zweier sich ausschlie\u00dfender Vorstellungen \u00fcber die endg\u00fcltige Gestalt der EU. Auf der einen Seite stehen die Intergouvernementalisten, die einen Verbund dauerhaft souver\u00e4ner Staaten, ein \u201eEuropa der Vaterl\u00e4nder\u201c anstreben. Sie konstatieren mit Sorge eine zunehmende Zentralisierung der Politik auf der EUEbene, die mit einer Ausd\u00fcnnung der Befugnisse der Mitgliedstaaten einhergeht. Diese Entwicklung f\u00fchren die Intergouvernementalisten darauf zur\u00fcck, dass die Kommission und das Europ\u00e4ische Parlament, aber auch der Europ\u00e4ische Gerichtshof \u2013 wie alle im politischen Kraftfeld agierenden Institutionen \u2013 nach immer weiterer Machtf\u00fclle streben. Als Ausweg sehen die Intergouvernementalisten eine starke Rolle des EU-Ministerrates, der sich aus den Vertretern der mitgliedstaatlichen Regierungen zusammensetzt und von dem jedes EU-Gesetz gebilligt werden muss. Dahinter steht der Gedanke, dass die Regierungen der Mitgliedstaaten aus eigenem Machterhaltungstrieb einer \u00fcberm\u00e4\u00dfigen, sachwidrigen Zentralisierung Einhalt gebieten werden.<\/p>\n

Auf der anderen Seite stehen die F\u00f6deralisten, die einen europ\u00e4ischen Bundesstaat anstreben. Sie beklagen massive institutionelle Defizite bei den Organen und Entscheidungsverfahren auf EUEbene, die ineffektiv, intransparent und undemokratisch seien, und empfinden diese Defizite als um so gewichtiger, je weiter sich die EU entwickelt. Sie fordern vollst\u00e4ndige staatliche Strukturen f\u00fcr die EU im Sinne der klassischen Gewaltenteilungslehre, insbesondere ein Parlament als souver\u00e4ne Legislative und eine Regierung als souver\u00e4ne Exekutive \u2013 ohne dass die Regierungen der Mitgliedstaaten \u00fcber den Rat Sand ins Getriebe streuen k\u00f6nnen.<\/p>\n

Der institutionelle Aufbau der EU ist ein Kompromiss aus diesen beiden idealtypischen Vorstellungen: Die Kommission ist eine Art Regierung, die es sich aber nicht mit den Regierungen der Mitgliedstaaten, die im Rat mitbestimmen, verscherzen darf. Die Legislative besteht aus zwei Organen: dem Rat und dem Europ\u00e4ischen Parlament, wobei das Parlament bei vielen, aber bei weitem nicht allen Angelegenheiten neben dem Rat mitentscheidet; den gr\u00f6\u00dferen Einfluss hat eindeutig der Rat. Unbestreitbar treffen die Problemdiagnosen sowohl der Intergouvernementalisten als auch der F\u00f6deralisten zu.<\/p>\n

Zun\u00e4chst zur Feststellung der Intergouvernementalisten.<\/p>\n

In der Tat sind wir einer immer weiteren, oft sachwidrigen Zentralisierung von Kompetenzen weg von den Mitgliedstaaten hin zur EU ausgesetzt. Das Bundesjustizministerium hat f\u00fcr die Jahre 1998 bis 2004 die Zahl der Rechtsakte der Bundesrepublik Deutschland und die Zahl der Rechtsakte der Europ\u00e4ischen Union einander gegen\u00fcbergestellt. Ergebnis: 84 Prozent stammten aus Br\u00fcssel, nur 16 Prozent origin\u00e4r aus Berlin. Diesen Zahlen darf man nicht entgegenhalten, dass die \u201ewichtigeren\u201c Gesetze in Berlin gemacht w\u00fcrden. Die Binnenmarktgesetzgebung, die Umweltrichtlinie \u201eFauna-Flora-Habitat\u201c und das Diskriminierungsrecht, um nur einige Beispiele zu nennen, sind europ\u00e4ische Rechtsakte, welche die deutsche Rechts- und Gesellschaftsordnung grundlegend ver\u00e4ndert haben und sie nachhaltig pr\u00e4gen.<\/p>\n

Woher r\u00fchrt die Tendenz zur Zentralisierung?<\/p>\n

Eine erste Ursache liegt darin, dass auch EUPolitiker Politiker und EU-Beamte Beamte sind. Egal, ob sie in einem Ministerium oder in einer EUGeneraldirektion t\u00e4tig sind: Wenn sie den Auftrag haben, die Umwelt oder potentiell diskriminierte Gruppen zu sch\u00fctzen, dann tun sie das m\u00f6glichst weitreichend und schaffen so Regulierung. Bei diesem Streben \u2013 bisweilen als gutgemeinter Versuch, Probleme zu l\u00f6sen, bisweilen als simples Streben nach Einfluss und Macht \u2013 spielt es oft nur am Rande eine Rolle, ob die EU die erforderliche Kompetenz besitzt und ob eine EU-weite L\u00f6sung wirklich erforderlich ist. Bei der Verfolgung der letztlich ja politisch vorgegebenen Ziele geschieht es daher auch immer wieder, dass die Europ\u00e4ische Union Dinge reguliert, die beileibe nicht EU-weit vereinheitlicht werden m\u00fcssen oder f\u00fcr die die EU eigentlich gar keine Kompetenz besitzt. Als Rechtfertigung dient dabei immer wieder das Argument, dass die Mitgliedstaaten keine vergleichbare Regulierung verf\u00fcgt h\u00e4tten und daher das Problem nur von der EU gel\u00f6st werden k\u00f6nne.<\/p>\n

Ein Beispiel sind die massiven Eingriffe in das materielle Arbeitsrecht durch die Diskriminierungsgesetzgebung der EU, obwohl die inhaltliche Ausgestaltung des Arbeitsrechts in die Zust\u00e4ndigkeit der Mitgliedstaaten f\u00e4llt.<\/p>\n

Eine zweite Ursache f\u00fcr sachwidrige Zentralisierung ist das in Br\u00fcssel so genannte \u201eSpiel \u00fcber Bande\u201c. Ein nationales Ministerium, etwa das deutsche Bundesumweltministerium, das ein Regulierungsvorhaben auf nationaler Ebene nicht durchsetzen kann \u2013 weil zum Beispiel der deutsche Arbeitsminister Widerstand leistet oder es im Bundestag nicht mehrheitsf\u00e4hig w\u00e4re \u2013, \u201eermutigt\u201c die zust\u00e4ndige Generaldirektion in der Europ\u00e4ischen Kommission diskret, dieses Vorhaben EU-weit zu verwirklichen. In Br\u00fcssel trifft dies aus den soeben geschilderten Gr\u00fcnden meist auf ausgepr\u00e4gte Bereitwilligkeit. Das EU-Vorhaben durchl\u00e4uft dann den \u00fcblichen Gesetzgebungsprozess. Am Ende entscheidet der Ministerrat dar\u00fcber. In dem sitzt aber im Regelfall genau dasjenige Ministerium, das den Vorschlag \u00fcberhaupt erst angesto\u00dfen hat, und die entsprechenden Fachministerien der anderen Mitgliedstaaten, im Beispiel also 27 Umweltministerien.<\/p>\n

Die erforderliche Abw\u00e4gung auf nationaler Ebene, oft genug auch auf EU-Ebene, etwa mit arbeitsmarktpolitischen Belangen kommt als Folge dieses Spiels \u00fcber Bande regelm\u00e4\u00dfig zu kurz, denn andere Ministerien und vor allem die Parlamente in den Mitgliedstaaten werden nicht einmal n\u00e4herungsweise in den Entscheidungsprozess eingebunden, wie es f\u00fcr Rechtsakte auf nationaler Ebene selbstverst\u00e4ndlich ist und wie es die Verfassungen der Mitgliedstaaten eigentlich vorschreiben. Vieles, das auf nationaler Ebene nicht durchsetzbar ist, wird so \u00fcber den Umweg nach Br\u00fcssel umgesetzt \u2013 jetzt sogar europaweit. Folge ist eine fortschreitende Zentralisierung, angesto\u00dfen durch nationale Partikularinteressen.<\/p>\n

Als dritte Ursache sind die sogenannten \u201epackage deals\u201c im Ministerrat zu nennen. Um Mehrheiten bei der Beschlussfassung zu bilden, werden zwischen den Vertretern der Mitgliedstaaten Allianzen geschlossen und dabei oft sachlich nicht zusammengeh\u00f6rige Vorhaben geb\u00fcndelt und Kompensationsgesch\u00e4fte vereinbart. Gem\u00e4\u00df der politischen Verhandlungslogik f\u00fchren solche B\u00fcndnisse im Regelfall zu mehr Regulierung, nicht zu weniger.<\/p>\n

Die vierte Ursache f\u00fcr sachwidrige Zentralisierung ist die Rechtsprechung des Europ\u00e4ischen Gerichtshofs. Er offenbart in seinen Urteilen zu Kompetenzfragen die systematische Neigung, zugunsten einer EU-Zust\u00e4ndigkeit zu entscheiden, solange sich daf\u00fcr irgendwie eine Begr\u00fcndung<\/p>\n

finden l\u00e4sst. Er betreibt, in der Wortwahl des Bundesverfassungsgerichts, die Auslegung des EU-Rechts \u201eim Sinne einer gr\u00f6\u00dftm\u00f6glichen Aussch\u00f6pfung der Gemeinschaftsbefugnisse\u201c.<\/p>\n

Dies verwundert nicht. Denn auch der EuGH wird, durch Art. 1 und Art. 5 des EU-Vertrages, darauf verpflichtet, bei der \u201eVerwirklichung einer immer engeren Union\u201c mitzuwirken.<\/p>\n

Ein Beispiel ist das Urteil vom November 2005 (Rs. C-144\/04). Mit ihm erkl\u00e4rte der EuGH die im Hartz-I-Paket \u2013 einem Kernelement der Schr\u00f6derschen Arbeitsmarktreformen \u2013 geregelte unbeschr\u00e4nkte M\u00f6glichkeit zu befristeten Arbeitsverh\u00e4ltnissen \u00e4lterer Arbeitnehmer f\u00fcr nichtig, mit der die Langzeitarbeitslosigkeit in dieser Bev\u00f6lkerungsgruppe hatte verringert werden sollen. Gegen\u00fcber der verbl\u00fcfften Fachwelt zauberte der EuGH die Rechtfertigung aus dem Hut, \u201edas Verbot der Diskriminierung wegen des Alters\u201c sei \u201eein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts\u201c.<\/p>\n

Ein weiteres Beispiel ist das Urteil vom Januar 2006 (Rs. C-2\/05) zu den sogenannten E-101-Bescheinigungen. Sie best\u00e4tigen, dass ein vor\u00fcbergehend ins EU-Ausland entsendeter Arbeitnehmer in seinem Heimatland sozialversichert ist, so dass er in dem Land, in das er von seinem Arbeitgeber entsendet wurde, von der Sozialversicherungspflicht befreit ist. Sozialversicherungsbetr\u00fcger erschleichen sich unter Angabe falscher Tatsachen im Ausland E-101-Bescheinigungen, um im Inland keine Sozialabgaben bezahlen zu m\u00fcssen.<\/p>\n

Der EuGH hat nunmehr den nationalen Gerichten kategorisch jede gerichtlich verwertbare Pr\u00fcfung untersagt, ob E-101-Bescheinigungen erschlichen worden sein k\u00f6nnten. Dieses Pr\u00fcfungsverbot f\u00fchrt dazu, dass, wie k\u00fcrzlich geschehen, \u00fcberf\u00fchrte deutsche Sozialversicherungsbetr\u00fcger, die die Entsendung von Arbeitnehmern vorget\u00e4uscht haben, in Deutschland freigesprochen werden m\u00fcssen. Der EuGH hat mit diesem Urteil die Notwendigkeit f\u00fcr eine EU-Regelung in einem Bereich geschaffen, der zu den Kernkompetenzen der Mitgliedstaaten geh\u00f6rt.<\/p>\n

Die Problemanalyse der Intergouvernementalisten, dass die EU sich immer weitere Kompetenzen aneignet, trifft also zu.<\/p>\n

Aber auch die Problemdiagnose der F\u00f6deralisten trifft zu, dass die politischen Entscheidungsstrukturen der EU \u2013 angesichts ihres heute nahezu alle gesellschaftlichen Bereiche erfassenden Einflusses \u2013 unzul\u00e4nglich, intransparent und vor allem wenig demokratisch sind. Woran liegt das?<\/p>\n

Eine zentrale Rolle spielt der Ministerrat. Da er einerseits aus den jeweiligen Fachministern der Mitgliedstaaten, also aus Vertretern der Exekutive besteht, andererseits aber \u2013 formal neben, de facto aber vor dem Europ\u00e4ischen Parlament \u2013 Teil der europ\u00e4ischen Legislative ist, besitzt er eine Zwitterstellung: Die wesentlichen europ\u00e4ischen Legislativfunktionen liegen entgegen allen Grunds\u00e4tzen der Gewaltenteilung bei Mitgliedern der Exekutive. Dies mag in der Anfangsphase der europ\u00e4ischen Integration hinnehmbar gewesen sein, als es vor allem um den Abbau von Handelsschranken ging. Heute hat Br\u00fcssel aber in ganz erheblichem Umfang \u2013 Stichwort: 84 Prozent \u2013 positive Regelungs- und vor allem Regulierungskompetenzen. Vor diesem Hintergrund ist die Zwitterstellung des Ministerrates \u00fcberaus problematisch.<\/p>\n

Dies gilt zum einen unmittelbar f\u00fcr die europ\u00e4ische Ebene selbst, auch wenn es dort ein Europ\u00e4isches Parlament gibt, das sich zunehmend Geltung verschafft. Es gilt zum anderen und ungleich st\u00e4rker f\u00fcr die nationale Ebene: Die verfassungsm\u00e4\u00dfigen Kompetenzen der staatlichen Organe in den Mitgliedstaaten, vor allem der Parlamente wie des Bundestages, sind \u2013 zumal angesichts des bereits erw\u00e4hnten, von der nationalen Exekutive betriebenen Spiels \u00fcber Bande \u2013 einem substantiellen Aush\u00f6hlungsprozess ausgesetzt.<\/p>\n

Die Zahlen des Bundesjustizministeriums verdeutlichen es: \u00dcber den weitaus gr\u00f6\u00dften Teil der in Deutschland geltenden Gesetze beschlie\u00dft im Ministerrat die Bundesregierung, nicht der Deutsche Bundestag. Und jede Richtlinie, die die Bundesregierung im Ministerrat verabschiedet, muss der Bundestag in deutsches Recht umsetzen. Das Grundgesetz sieht jedoch das Parlament als den zentralen Akteur der Gestaltung des politischen Gemeinwesens vor. Es stellt sich daher die Frage, ob man die Bundesrepublik Deutschland \u00fcberhaupt noch uneingeschr\u00e4nkt als eine parlamentarische Demokratie bezeichnen kann. Denn die Gewaltenteilung als grundlegendes, konstituierendes Prinzip der verfassungsm\u00e4\u00dfigen Ordnung Deutschlands ist f\u00fcr gro\u00dfe Teile der f\u00fcr uns geltenden Gesetzgebung aufgehoben.<\/p>\n

Angesichts der \u00fcberragenden Machtstellung der nationalen Exekutive bei der Gestaltung der EUPolitik f\u00fchlen sich heute viele Abgeordnete des Deutschen Bundestages einem erheblichen Einflussverlust ausgesetzt.<\/p>\n

Ausfluss dieses verbreiteten Gef\u00fchls ist die \u201eVereinbarung\u201c, die der Bundestag im September 2006 mit der Bundesregierung geschlossen hat, um seine Rechte zu sch\u00fctzen. Zwar verpflichtet sich die Bundesregierung, den Bundestag \u00fcber Entwicklungen in Br\u00fcssel fr\u00fchzeitig zu informieren, diesem die Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben und die Auffassung des Bundestages bei den Verhandlungen im Ministerrat zu ber\u00fccksichtigen. Delikat ist jedoch der Teil der Vereinbarung, welcher der Bundesregierung ausdr\u00fccklich das Recht zubilligt, \u201ein Kenntnis der Voten des Deutschen Bundestages\u201c \u201eaus wichtigen au\u00dfen- oder integrationspolitischen Gr\u00fcnden abweichende Entscheidungen zu treffen\u201c. Im Klartext: Die Bundesregierung kann und darf auch gegen ausdr\u00fcckliche Beschl\u00fcsse des Bundestages handeln.<\/p>\n

Auch die Problemanalyse der F\u00f6deralisten trifft also zu: Die institutionellen Strukturen der EU leiden in besorgniserregender Weise unter einem Demokratiedefizit und einer faktischen Aufhebung der Gewaltenteilung.<\/p>\n

Was l\u00e4sst sich tun, um die beiden Hauptprobleme \u2013 den Mangel an Demokratie und Gewaltenteilung sowie die sachwidrige Zentralisierung \u2013 in den Griff zu bekommen? Bietet der Verfassungsvertrag eine L\u00f6sung? Wie k\u00f6nnte eine Ordnung f\u00fcr Europa aussehen, die den Sorgen sowohl der F\u00f6deralisten als auch der Intergouvernementalisten Rechnung tr\u00e4gt?<\/p>\n

Die europ\u00e4ische Integration ist inzwischen so weit fortgeschritten, dass das Demokratiedefizit und die weitgehende Aufhebung der Gewaltenteilung mit all ihren negativen Folgen einer L\u00f6sung zugef\u00fchrt werden m\u00fcssen. Ein vollwertiges Europ\u00e4isches Parlament als Legislative ist hierf\u00fcr zwingende Voraussetzung.<\/p>\n

Zu begr\u00fc\u00dfen ist daher, dass der Verfassungsvertrag dem Europ\u00e4ischen Parlament deutlich mehr Mitentscheidungsrechte als bisher zubilligen will.<\/p>\n

Was der Verfassungsvertrag dagegen nicht leistet, ist die Eind\u00e4mmung des Spiels \u00fcber Bande, welches nationale Ministerien \u00fcber den Ministerrat systematisch betreiben. Transparenz und die klare Zuweisung von Verantwortung f\u00fcr gute oder schlechte Politik werden also gerade nicht hergestellt.<\/p>\n

Hierzu h\u00e4tte der Rat, zumindest im Bereich der Gesetzgebung, zu einer zweiten Kammer im Sinne eines klassischen Zwei-Kammer-Systems weiterentwickelt werden m\u00fcssen \u2013 einer Kammer, die zwar einer sachwidrigen Zentralisierung Einhalt gebietet, jedoch nicht selbst eine treibende Kraft f\u00fcr sachwidrige Zentralisierung darstellt, indem sie national nicht durchsetzbare Partikularinteressen \u00fcber die EU durchsetzt.<\/p>\n

Auch im Verh\u00e4ltnis zwischen nationaler Exekutive und nationalem Parlament kann nicht von einer Entsch\u00e4rfung des Problems gesprochen werden. Zwar sollen die nationalen Parlamente das Recht erhalten, an EU-Gesetzesentw\u00fcrfen einen ihres Erachtens bestehenden Versto\u00df gegen das Subsidiarit\u00e4tsprinzip zu r\u00fcgen. Jedoch bindet eine solche R\u00fcge eines nationalen Parlaments die EU-Organe nicht, so dass sie keine zwingenden Konsequenzen hat.<\/p>\n

Vor allem aber r\u00e4umt der Verfassungsvertrag mit der sogenannten Passerelle-Klausel den Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten \u2013 also der nationalen Exekutive, nicht den nationalen Parlamenten \u2013 das Recht ein, EU-Zust\u00e4ndigkeiten, f\u00fcr die das Erfordernis der Einstimmigkeit gilt, in Zust\u00e4ndigkeiten mit Mehrheitsentscheidungen umzuwandeln. Mit anderen Worten: Die Exekutive wird erm\u00e4chtigt, eigenst\u00e4ndig und ohne dass das nationale Parlament zustimmen muss, einen v\u00f6lkerrechtlichen Vertrag zu modifizieren, der f\u00fcr den einzelnen Mitgliedstaat von fundamentaler Bedeutung ist. Das sechsmonatige Widerspruchsrecht der nationalen Parlamente ist kein zureichender Ausgleich, weil es eine erheblich h\u00f6here H\u00fcrde darstellt, einen bereits gefassten Beschluss der Staats- und Regierungschefs zu Fall zu bringen, als die erforderliche Zustimmung zu einer geplanten Vertrags\u00e4nderung von vornherein zu versagen. Das Demokratiedefizit und die Aufl\u00f6sung der Gewaltenteilung behebt der Verfassungsvertrag\u00a0 also keinesfalls.<\/p>\n

Von ganz zentraler Bedeutung ist au\u00dferdem die zweite Frage, wie sich die Tendenz zur sachwidrigen Zentralisierung unterbinden l\u00e4sst. Die Beantwortung dieser Frage enth\u00e4lt vier Bestandteile. Notwendig ist erstens ein abschlie\u00dfender Kompetenzkatalog, der Umfang und Grenzen der EU-Zust\u00e4ndigkeiten festlegt. Der Verfassungsvertrag enth\u00e4lt einen solchen nicht, obwohl er bei den Verhandlungen im Verfassungskonvent zum Teil dezidiert gefordert wurde. Insbesondere leistet die nicht abschlie\u00dfende Zust\u00e4ndigkeitsordnung im ersten Teil der Verfassung dies nicht. Denn dort wird f\u00fcr den Umfang der EU-Zust\u00e4ndigkeiten auf die jeweiligen Regelungen zu den konkreten Gemeinschaftspolitiken im dritten Teil verwiesen, wo es aber kaum \u00c4nderungen zur heutigen Situation gibt. Im Gegenteil droht sogar mit der Einf\u00fchrung der \u201egemischten Kompetenzen\u201c im ersten Teil ein neues Einfallstor f\u00fcr eine noch dynamischere Aneignung von Zust\u00e4ndigkeiten. Mehr noch: Der Verfassungsvertrag sieht f\u00fcr viele Politikbereiche den \u00dcbergang von Einstimmigkeits zu Mehrheitsentscheidungen bei der Beschlussfassung im Rat vor. Die Inkraftsetzung des Verfassungsvertrages w\u00fcrde daher den Prozess der oft sachwidrigen schleichenden Zentralisierung infolge der einfacheren Beschlussfassung sogar noch verst\u00e4rken, statt ihn zu stoppen oder zumindest zu verlangsamen. Die Einf\u00fchrung eines abschlie\u00dfenden Kompetenzkatalogs, der die Zust\u00e4ndigkeiten von EU und Mitgliedstaaten trennscharf abgrenzt, wurde im Verfassungskonvent vor allem mit dem Hinweis abgelehnt, dass dadurch die \u201edynamische Entwicklungsf\u00e4higkeit\u201c der EU beeintr\u00e4chtigt w\u00fcrde. Genau das ist jedoch der Punkt, der f\u00fcr einen solchen Katalog spricht. Im \u00fcbrigen l\u00e4sst sich ein Kompetenzkatalog jederzeit anpassen, wenn sich erweisen sollte, dass eine Ausweitung bestimmter EU-Kompetenzen sinnvoll ist.<\/p>\n

Zweitens muss das sogenannte Diskontinuit\u00e4tsprinzip auf der EU-Ebene eingef\u00fchrt werden. Es besagt, dass Gesetzesvorhaben, die innerhalb einer Legislaturperiode nicht verabschiedet worden sind, automatisch verfallen, so dass das Verfahren in der neuen Legislaturperiode von vorne beginnen muss. Dies ist in Deutschland selbstverst\u00e4ndlich. Nicht so auf der EU-Ebene. Hier m\u00fcssen sich die EU-Organe immer wieder mit Gesetzesinitiativen befassen, die zehn Jahre und \u00e4lter sind. Der Verfassungsvertrag verzichtet darauf, das Diskontinuit\u00e4tsprinzip in die EU-Gesetzgebung einzuf\u00fchren.<\/p>\n

Drittens muss den Mitgliedstaaten \u00fcber den Europ\u00e4ischen Rat das Recht einger\u00e4umt werden, der europ\u00e4ischen Ebene die Zust\u00e4ndigkeit \u00fcber einen Politikbereich wieder zu entziehen und sie auf die nationale Ebene zur\u00fcckzuverlagern. Die Gefahr einer inhaltlichen Ausgestaltung der EU-Kompetenzen, die den Vorstellungen in der Mehrheit der Mitgliedstaaten entgegenl\u00e4uft, und vor allem auch die Gefahr von Ma\u00dfnahmen, die letztlich von den der EU einger\u00e4umten Kompetenzen nicht gedeckt werden, wird so deutlich reduziert. Denn wenn diese M\u00f6glichkeit besteht, werden Kommission und Europ\u00e4isches Parlament aus eigenem Interesse die ihnen einger\u00e4umten Kompetenzen zur\u00fcckhaltend und nicht exzessiv aus\u00fcben, um der Gefahr vorzubeugen, dass sie ihnen vollst\u00e4ndig wieder entzogen werden. Damit diese Drohung real ist, muss das R\u00fcckholungsrecht auf der Basis einer Mehrheitsabstimmung statt auf Einstimmigkeit erfolgen. Der Verfassungsvertragsentwurf enth\u00e4lt die M\u00f6glichkeit zur R\u00fcckverlagerung einzelner Kompetenzen als verfassungsimmanente Zentralisierungsbremse nicht. Er setzt weiter auf die bisherige Einbahnstra\u00dfe in Richtung auf eine immer weitere Zentralisierung.<\/p>\n

Viertens muss die schleichende Zentralisierung \u00fcber die europ\u00e4ische Rechtsprechung des EuGH gestoppt werden. Voraussetzung hierf\u00fcr ist ein neben dem EuGH einzurichtender, eigenst\u00e4ndiger \u201eGerichtshof f\u00fcr Kompetenzfragen\u201c, der ausschlie\u00dflich \u00fcber Fragen der Kompetenzabgrenzung zwischen der europ\u00e4ischen und der mitgliedstaatlichen Ebene entscheidet. Ein solcher Gerichtshof f\u00fcr Kompetenzfragen sollte sich, um seine Unabh\u00e4ngigkeit zu gew\u00e4hrleisten, aus Mitgliedern der mitgliedstaatlichen Verfassungsgerichte zusammensetzen. Ihm m\u00fcssen nicht nur die Rechtsakte und politischen Ma\u00dfnahmen von Kommission und Europ\u00e4ischem Parlament vorgelegt werden k\u00f6nnen, sondern auch die Urteile des EuGH, soweit die Kompetenzabgrenzung entscheidungserheblich ist. Klagebefugt sollten neben den Organen der EU und den Regierungen der Mitgliedstaaten auch die nationalen Parlamente und, was f\u00fcr f\u00f6derale Staatswesen wie die Bundesrepublik Deutschland wichtig ist, die L\u00e4nder sein. Der Verfassungsvertrag sieht zwar vor, dass die nationalen Parlamente und der Ausschuss der Regionen bei Verst\u00f6\u00dfen gegen das Subsidiarit\u00e4tsprinzip Klage erheben k\u00f6nnen. Dieses Recht l\u00e4uft jedoch weitgehend leer, weil der Adressat mit dem EuGH ein Gericht ist, welches als institutioneller Teil der EU-Ebene die Kompetenzvorschriften soweit irgend m\u00f6glich zugunsten der EU auslegt. Daher bedarf es zwingend eines unabh\u00e4ngigen Gerichts in Gestalt eines Kompetenzgerichtshofes. Diesen sieht der Verfassungsvertrag jedoch nicht vor.<\/p>\n

Die vier beschriebenen institutionellen Vorkehrungen \u2013 der abschlie\u00dfende Kompetenzkatalog, das Diskontinuit\u00e4tsprinzip, die M\u00f6glichkeit zur R\u00fcckverlagerung von Kompetenzen auf die Mitgliedstaaten und der Gerichtshof f\u00fcr Kompetenzfragen \u2013 k\u00f6nnen im Verbund der Tendenz zur sachwidrigen Zentralisierung erfolgreich begegnen. Sie \u00fcbernehmen f\u00fcr die Tagespolitik die Funktion des Subsidiarit\u00e4tsw\u00e4chters, die bislang allein dem Rat aufgegeben war, die dieser jedoch, wie die Entwicklung der vergangenen 15 Jahre offenkundig zeigt, nicht ausreichend effektiv ausf\u00fcllen konnte. Diese Vorkehrungen zur Verhinderung sachwidriger Zentralisierung stehen auch nicht der notwendigen Beseitigung eines weiteren h\u00f6chst gravierenden Defizits des derzeitigen Verfassungsvertragsentwurfs entgegen: Dieser Vertrag w\u00fcrde insbesondere in der Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik eine verst\u00e4rkte Zusammenarbeit zwischen denjenigen Mitgliedstaaten, die dies wollen, praktisch unm\u00f6glich machen, da hierf\u00fcr die Zustimmung s\u00e4mtlicher EU-Mitgliedstaaten erforderlich ist. Er schadet daher den globalpolitischen Interessen Europas und ist auch deshalb abzulehnen.<\/p>\n

Mit den hier vorgeschlagenen Reformen k\u00f6nnen in Europa sowohl die von den F\u00f6deralisten diagnostizierten Probleme \u2013 Intransparenz, Demokratiedefizit und Aufhebung der Gewaltenteilung \u2013 als auch die von den Intergouvernementalisten identifizierte Schw\u00e4che \u2013 die fortschreitende sachwidrige Zentralisierung \u2013 angegangen werden. Die europ\u00e4ische und Teile der deutschen Politik wollen dagegen in einem zweiten Anlauf den Europ\u00e4ischen Verfassungsvertrag, ungeachtet der Ablehnung in Frankreich und Holland und einer deutlich skeptischen Haltung der Bev\u00f6lkerung auch in anderen Mitgliedstaaten, doch noch durchsetzen. Sie lehnen eine konstruktive Diskussion der Frage ab, ob dieser Vertrag Europa wirklich zum Besten gereichen w\u00fcrde, denn sie bef\u00fcrchten, dass sie nicht noch einmal die Kraft zu einem gro\u00dfen Wurf finden. Diese Diskussion muss aber gleichwohl gef\u00fchrt werden. Denn durch den Verfassungsvertrag w\u00fcrden die beschriebenen Defizite, die an den Grundfesten der EU r\u00fchren, verfestigt. Es besteht daher die Gefahr, dass die Politik eines \u201eWeiter so\u201c f\u00fcr den europ\u00e4ischen Integrationsprozess das Gegenteil von dem erreicht, was sie bezweckt: statt der Stabilisierung dessen weitere Erosion. Unbestreitbar w\u00e4ren f\u00fcr eine Umorientierung hin zu der oben skizzierten Organisation der EU in erheblichem Ma\u00dfe etablierte Strukturen und vor allem die auf Machterhalt ausgerichteten politischen Interessen der mitgliedstaatlichen Regierungen zu \u00fcberwinden. Aber genau das muss man von der Politik erwarten und verlangen, wenn sich, wie heute, offenkundig abzeichnet, dass der in den vergangenen Jahrzehnten beschrittene und mit dem Verfassungsvertrag fortgesetzte Weg in die Sackgasse zu f\u00fchren droht, weil sich die EU \u00fcbernimmt, wenn sie sich nicht auf die wirklich wesentlichen europaweiten Probleme konzentriert, und weil die Menschen diesen Weg nicht mehr mitzugehen bereit sind. Das Argument, eine solche Verfassungsordnung f\u00fcr Europa sei politisch nicht durchsetzbar, zieht daher nicht.<\/p>\n

Im nicht-\u00f6ffentlichen Gespr\u00e4ch \u00e4u\u00dfern sich deutsche Politiker, im Bund wie in den L\u00e4ndern, heute immer wieder kritisch und besorgt \u00fcber die Entwicklung, die die europ\u00e4ische Politik genommen hat und weiter nimmt. Aber kaum einer bringt seine Sorgen und Bedenken \u00f6ffentlich zum Ausdruck \u2013 aus Angst, dies k\u00f6nnte den weiteren Einigungsprozess besch\u00e4digen. Das Gegenteil w\u00e4re der Fall. Die Menschen in Deutschland sind weiter, als mancher Politiker meint. Die meisten Menschen stehen der europ\u00e4ischen Integration im Grundsatz positiv gegen\u00fcber. Gleichzeitig aber beschleicht sie das immer m\u00e4chtiger werdende Gef\u00fchl, dass da etwas nicht stimmt; dass eine intransparente, komplexe und verflochtene Mammut-Institution entstanden ist, die, losgel\u00f6st von Sachproblemen und nationalen Traditionen, immer weitere Regelungsbereiche und Kompetenzen an sich zieht; dass die demokratischen Kontrollmechanismen versagen; kurz: dass es so nicht weitergehen kann. Die Menschen w\u00fcnschen sich gerade auch von der Politik eine differenzierende Haltung zu Europa: Bei einem grunds\u00e4tzlichen Ja zur europ\u00e4ischen Integration muss \u00fcber das Wie konstruktiv diskutiert werden.<\/p>\n

Dies ist eine gro\u00dfe Herausforderung. Wir sollten die deutsche Ratspr\u00e4sidentschaft nutzen, um einen solchen Diskussionsprozess in Gang zu setzen \u2013 im Interesse Europas.<\/p>\n

Bundespr\u00e4sident a.D. Roman Herzog ist Mitglied des Kuratoriums des Centrums f\u00fcr Europ\u00e4ische Politik.
\nL\u00fcder Gerken ist Direktor des Centrums f\u00fcr Europ\u00e4ische Politik.<\/em><\/p>\n

Kontakt: CEP | Hermann-Herder-Str. 4, 79104 Freiburg
\nTel.: 0761 38693-0 | info@cep.eu<\/a><\/em><\/p>\n

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Roman Herzog und L\u00fcder Gerken Ein Beitrag zur EU-Verfassung Ohne Zweifel: Die Europ\u00e4ische Union steht an einer Wegmarke. Nach dem Scheitern des Verfassungsvertrages in den Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden ist es dringend notwendig, eine fundierte Bestandsaufnahme vorzunehmen und \u2013 danach \u2013 ein Leitbild zu entwickeln, wie es mit der europ\u00e4ischen Integration weitergehen soll, […]<\/p>\n","protected":false},"author":184,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1,10],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.gemeindenetzwerk.de\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/2413"}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.gemeindenetzwerk.de\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.gemeindenetzwerk.de\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.gemeindenetzwerk.de\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/184"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.gemeindenetzwerk.de\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=2413"}],"version-history":[{"count":3,"href":"https:\/\/www.gemeindenetzwerk.de\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/2413\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":3110,"href":"https:\/\/www.gemeindenetzwerk.de\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/2413\/revisions\/3110"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.gemeindenetzwerk.de\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=2413"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.gemeindenetzwerk.de\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=2413"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.gemeindenetzwerk.de\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=2413"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}